Það er ánægjulegt að hugað sé að hlutverki félagasamtaka í forvörnum. Félagasamtök framleiða ekki vörur og þjónustu á markaði í hagnaðarskyni fyrir eigendur sína. Þau starfa af hugsjónaástæðum, gegna margvíslegum hlutverkum við að uppfræða almenning, halda á lofti málstað einstakra þjóðfélagshópa, efla menningar- og listalíf eða inna af hendi samfélagsþjónustu. Félagasamtök yfir höfuð eru því engin afgangsstærð í samfélaginu þótt þau séu ekki til daglegrar umfjöllunar í fjölmiðlum nú á tímum efnishyggju; þvert á móti sinna félagasamtök verðugum samfélagsmarkmiðum og þjóna margvíslegu og mikilvægu hlutverki sem mér finnst oft á tíðum vanmetið.
Hluti af ástæðunni fyrir því kann að vera sú að við tökum tilvist og starfsemi félagasamtaka svo sjálfsagða að við leiðum hugann lítið að því hvaða þýðingu þau hafa. Nánast daglega varðar starfsemi félagasamtaka líf okkar á einhvern hátt, s.s. starf íþróttafélaga, ýmissa æskulýðsfélaga, foreldrafélaga o.s.frv. Við göngum að starfsemi þessara samtaka og félaga sem vísri, en leiðum líklega sjaldan hugann að mikilvægi þeirra, hlutverki og vinnuframlagi hundruða eða þúsunda fólks og ómældum vinnustundum sem lagðar eru fram endurgjaldslaust af félagsfólki þeirra. Það væri kannski fyrst ef þessi samtök hættu störfum og hyrfu af vettvangi að mikilvægi þeirra kæmi í ljós. Í það minnsta má ljóst vera að nyti félagasamtaka ekki við yrðu opinberir aðilar í ríkari mæli að koma beint að fjármögnun og framkvæmd ýmissa samfélagslegra verkefna sem nú eru að miklu leyti í höndum félagasamtaka. Ég leyfi mér því að halda því fram að opinberar fjárveitingar til félagasamtaka beri að skoða sem sjálfsagt framlag til félagslegra verkefna, verkefna í höndum félagasamtaka. Fjárveitingar til félagasamtaka geta auk þess ýtt undir að viðkomandi þjónusta yrði veitt í ríkari mæli en ella.
—
Samfélagsleg hlutverk félagasamtakanna og mörg verkefni eru vel sýnileg og augljós. Nægir að nefna líknarfélög, hjálparsamtök og björgunarsveitir í því sambandi. Þótt starfsemi þessara félaga beinist oft að einstaklingum, sem njóta beinnar þjónustu, þá hefur samfélagið hag af því að vandamál þeirra séu leyst. Félagasamtök geta t.d. beitt sér fyrir því því að losa einstaklinga úr fátæktargildrum, en allt samfélagið hefur hag af minnkandi fátækt. Annað dæmi gæti verið samtök sem vinna að vímuvörnum, en allt samfélagið hefur hag af því að vímuefnavandanum sé sem mest haldið niðri.
Til eru fræðimenn sem halda því jafnvel fram að félagasamtök séu betur til þess fallin að leysa líknarmál heldur en opinberir aðilar[1]; þau leysi málin oft á hagkvæmari hátt, séu ekki jafn yfirþyrmandi og ágeng eins og opinberum aðilum hættir til að vera, og séu skapandi í leit að úrræðum og lausnum – að samkeppnin um stuðningsaðila ýti undir frumkvæði og nýsköpun.
—
Félagasamtök á Íslandi eru fjölmörg og fjölbreytileg og eiga sér mjög ólíkan tilverugrundvöll. Þeim má skipt í ýmsa flokka, s.s. eftir því hvort þeim sé eingöngu ætlað að sinna og efla hag félagsfólks, eða hvort þeim sé ætlað víðtækara og flóknara hlutverk. Í fyrri flokkinn, hagsmunafélög félagsmanna[2], falla m.a. húsfélög, stéttarfélög og félagastarfsemi atvinnuvega og vinnuveitenda. Seinni flokkurinn, almannaheillasamtök[3], nær yfir félög sem vinna á einhvern hátt að bættum hag ótiltekins fjölda manna, annarra en þeirra sem reka og stýra félaginu, svo sem líknarfélög, trúfélög, neytendafélög, fræðslu- og menningarsamtök. Það sem einkennir þau félög er að hagsmunir einstaklinga ráða þar ekki öllu, þótt vissulega njóti einstaklingar ávinnings af baráttu og starfi ýmiss þessara samtaka.
Verkefnum og hlutverki félagasamtaka má vafalaust skipta upp og flokka með öðrum hætti. Nefna má að Alþjóðabankinn skiptir félagasamtökum í tvo meginflokka eftir því í hve ríkum mæli þau eru baráttusamtök annars vegar, og hins vegar eftir því hve mikla samfélagslega þjónustu þau veita. Það gæti vafalaust verið gagnlegt fyrir okkur sem vinnum á vettvangi félagasamtaka að skilgreina starf samtaka okkar á þessum forsendum. Að hve miklu leyti eru samtök okkar baráttusamtök og hver eru þá helstu baráttumálin og að hvaða leyti eru samtök okkar þjónustusamtök? Hefur aukið þjónustuhlutverk e.t.v. dregið úr okkur baráttutennurnar? Erum við hugsanlega orðin of skuldbundin stjórnvöldum í gegnum styrkjakerfi og þjónustusamninga til þess að geta gagnrýnt þau af einhverjum þunga þegar tilefni er til? Er starf okkar e.t.v. frekar fólgið í að framfylgja stefnu og markmiðum stjórnvalda en að berjast fyrir umbótum og þörfum breytingum?
—
Í sagði áðan að mér fyndist hlutverk félagasamtaka oft vanmetið. Það er kannski að breytast. Geir Haarde forsætisráðherra sagði í ræðu á Alþingi í gær að efla þyrfti starf frjálsra félagasamtaka og treysta samstarf þeirra við ýmsar félagslegar stofnanir. Per Unckle, fyrrverandi framkvæmdastjóri Norrænu ráðherranefndarinnar, sagði á ráðstefnu í Stokkhólmi (Baltic Sea NGO forum) í október á síðasta ári:
„Frjáls félagasamtök skipta gífurlega miklu máli í okkar lýðræðissamfélagi vegna þess að þau setja á dagskrá mikilvæg mál sem skipta stóra hópa í samfélaginu máli og einnig vegna þess að þau eru vettvangur borgaranna til þess að hafa áhrif á samfélagsþróunina.” Og Heidi Grande Røys samstarfsráðherra Noregs sagði á sömu ráðstefnu að með því að gefa félagasamtökum tækifæri til að starfa og þróast væri borgaralegt samfélag eflt og stuðlað að uppbyggingu lýðræðis.
Hér erum við komin að þeim þætti í mikilvægi félagasamtaka sem er ekki jafn sýnilegur og sá þáttur sem snýr að baráttu- og þjónustuhlutverkinu. Þetta er sá þáttur sem felst í eflingu félagsauðs og þar með styrkingu lýðræðisins sem við látum okkur svo annt um, a.m.k. í orði kveðnu. Ég leyfi mér að kalla þetta hlutverk vöggu lýðræðisins, hvorki meira né minna. Félagsamtök eru vettvangur þar sem við æfum okkur í þeim grundvallarleikreglum sem lýðræðið byggir á. Æfum okkur í að ræða hlutina í návígi, takast á um skiptar skoðanir, leita samstöðu, leggja línur um leiðir og framkvæmd verkefna sem ákveðið er að ráðast í. Á þessum vettvangi æfum við okkur í að halda úti smættaðri mynd af þjóðfélagskerfinu sem við búum við, kjósum stjórn, skiptum með okkur verkum, skilgreinum ábyrgð, ráðum starfsfólk ef svo ber við o.s.frv.
Hugtakið félagsauður (social capital) sem ég nefndi hér áðan kemur nú í auknum mæli fyrir í umræðu og umfjöllun opinberra aðila, s.s. sveitarfélaga, sjálfboðasamtaka og jafnvel fyrirtækja og hugtakið félagsauður er víða um lönd tekið í vaxandi mæli inní stefnumörkun stjórnvalda og rannsóknir fræðimanna. Það er skilgreint sem verðmæti vegna áhrifa þeirra félagstengsla sem einstaklingar mynda í fjölskyldum, vinahópum, vinnustöðum, félagasamtökum ofl. Verðmæti eða auður vegna þeirra margvíslegu jákvæðu áhrifa sem það getur haft á velsæld og hagsæld einstaklinga sem samfélaga. Litið er á ,,social capital“ sem auðlind samfélaga með sama hætti og efnislegan auð (physical- capital) og mannauð (human-capital). Hér er hlutverk félagasamtaka mikilvægt.
—
Hlutverk og mikilvægi félagasamtaka fer held ég síður en svo minnkandi. Mörg af þeim réttinda- og velferðarmálum sem áður var barist fyrir á þeim vettvangi hafa náð fram að ganga, verið lögfest og stjórnvöld tekið upp á sína arma. Ný baráttumál hafa bæst við, s.s. ýmis mál sem snúa að umhverfismálum og náttúruvernd. Félagasamtaka bíður að taka að sér vaxandi þátt í þróun og viðgangi lýðræðis í samfélaginu. Þeirra bíða margvísleg verkefni á sviði heilbrigðis- og félagsmála, við fátækraaðstoð og þróunarhjálp, til stuðnings ungum og öldruðum, svo fátt eitt sé nefnt. Þá tel ég að félagasamtök öðlist nýtt mikilvægi með auknum styrk markaðsafla, vera vettvangur og vörn borgaranna gagnvart ásælni þeirra og sérhagsmunum. Þá hefur þjónustuhlutverk félagasamtaka á ýmsum sviðum farið vaxandi og stjórnvöld, bæði á landsvísu og á sveitarstjórnarstigi, eru farin að gera samstarfs- og þjónustusamninga við félagasamtök um mismunandi afmarkaða þjónustuþætti. Það er mikilvægt að félagasamtök geti blómstrað og verið þess megnug að sinna sínu mikilvæga hlutverki og taka að sér ný og vaxandi samfélagsleg verkefni.
—
Hvert er og gæti svo hlutverk félagasamtaka verið í forvörnum eða vímuvörnum? Svar mitt við því er að hluta falið í því sem ég hef sagt hér á undan. Forvarnir snerta flesta grundvallarþætti samfélagsins og varða flestar grunnstofnanir þess. Margt, eða jafnvel flest, sem varðar þróun og viðgang samfélagsins snertir því í raun forvarnir. Vímuefnavandinn, sem kallar á víðtækar og skilvirkar forvarnir, er þjóðfélagslegt mein sem verður að taka á með öllum tiltækum ráðum. Þar koma félagasamtök heldur betur við sögu.
Lengstum hafa félagasamtök haft frumkvæði í áfengis- og vímuvörnum á Íslandi. Fyrir meira en hundrað árum reið IOGT á vaðið og var raunar einnig brautryðjandi í meðferðarmálum áfengissjúkra. Síðar bættust aðrir í þennan hóp, Bindindisfélag ökumanna, Samtök skólamanna í bindindisfræðslu, Íslenskir ungtemplarar og fleiri bindindissamtök. Á síðari hluta síðustu aldar bættust SÁÁ, Vímulaus æska, Fræðslumiðstöð í fíknivörnum og ýmis meðferðarsamtök í þennan hóp. Samtök sem starfa að mestu leyti á öðrum sviðum, s.s. íþróttahreyfingin, foreldrasamtök og æskulýðssamtök hafa í auknum mæli farið að sinna markvissum vímuvörnum sem hluta af uppeldis- og forvarnastarfi sínu.
Samhliða þessum aðilum hefur ríkið rekið meðferðarstofnanir og áfengisvarnaráð sem stofnað var 1954 hafði eftirlit með áfengisvarnanefndum sveitarfélaga og því að áfengislögum væri framfylgt. Það ráð var lagt niður þegar nýtt ráð, áfengis- og vímuvarnaráð leysti það af hólmi árið 1998. Nú hefur Lýðheilsustöð tekið yfir starfsemi og hlutverk áfengis- og vímuvarnastarfs. Í nokkra áratugi hefur grunnskólum verið ætlað forvarnahlutverk með reglugerðum og lögum og í ýmsum lögum,s.s. barnaverndarlögum, eru stefnumarkandi ákvæði eða fyrirmæli sem snúa að forvörnum.
Saga vímuvarna á Íslandi er því orðin nokkuð löng og snertir marga þætti í samfélaginu en hefur alla tíð einkennst af frumkvæði og virkni almannasamtaka með þeim ágæta árangri að áfengisneysla Íslendinga er með því minnsta sem þekkist í heiminum og staða okkar varðandi önnur vímuefni er ekki svo slæm í samanburði við nágrannaþjóðir. Hið sama má segja um tóbaksvarnir. Þar hafa krabbameinsfélögin farið fyrir (með þátttöku ríkisins síðustu ár) og náð frábærum árangri.
—
Hlutverk félagasamtaka í vímuvörnum felst í fyrsta lagi í því að berjast fyrir úrbótum og kalla eftir árangri í baráttunni gegn vímuefnavandanum. Hér á ég bæði við stefnu og leiðir. Í því þarf bæði að beina spjótum inn á við, til borgaranna, til fólksins í landinu og til stjórnvalda. Hvað þetta varðar eru aðkoma samtaka með ýmsum hætti. Samtök sem leggja fram heildstæða forvarnastefnu, þ.e. áfengis- og vímuvarnapólitík, s.s. bindindissamtökin, setja fram annars konar áherslur en samtök sem sinna öðrum verkefnum, s.s. íþróttastarfi eða foreldrasamstarfi. Það er eðlilegt og skiljanlegt. Síðarnefndu samtökin hafa eðli málsins samkvæmt þrengra sjónarhorn á vímuvarnir, sjónarhorn sem takmarkast við verksvið þeirra og viðfangsefni. Samtök sem hafa eitthvað að segja um markmið og leiðir í vímuvörnum þurfa þó öll að láta rödd sína heyrast, fylkja liði og afla stuðnings við baráttumál sín og stefnu.
Í forvörnum eru ýmis álitamál. Margt í forvörnum varðar t.d. grundvallarspurningar í stjórnmálum og viðskiptum. Dæmi um það er t.d. fyrirliggjandi frumvarp um að leyfa sölu áfengis í verslunum, svo dæmi sé tekið úr líðandi stund. Við getum sjálfagt flest verið sammála um þann fróma ásetning að vinna gegn áfengisvandanum. Um leiðirnar er hins vegar deilt. Þá geta rekist á sjónarmið um hvað líklegast er til árangurs og pólitískir og/eða fjárhagslegir hagsmunir staðið gegn forvarna- og lýðheilsusjónarmiðum. Rannsóknir segja okkur að aukið aðgengi að áfengi auki neyslu áfengis og þar með vandann sem af neyslunni hlýst. Frumvarpið gengur því gegn almannaheill og lýðheilsumarkmiðum. Á móti kemur svo hagnaðarsjónarmið verslunar og viðskipta, jafnvel pólitísk sýn sem gerir lítið úr lýðheilsuþættinum en telur grundvallarviðmið viðskipta og verslunar veigameiri.
Í öðru lagi felst hlutverk félagasamtaka í að skapa sér samræðu- og samstarfsvettvang um forvarnir. Stilla saman strengi þar sem við á og skipta með sér verkum þar sem það á við.
Í þriðja lagi felst hlutverk félagasamtaka í að ráðast í verkefni á sviði forvarna ef þeim er ekki sinnt með öðrum hætti. Standa fyrir fræðslu- og upplýsingastarfi, tómstunda- og félagsstarfi og veita ráðgjöf. Hér geta félagasamtök gert í það minnsta jafnvel og stjórnvöld eða opinberar stofnanir. Félagasamtök ráða sérfrótt og sérmenntað fólk til að sinna sértækum verkefnum, rétt eins og stjórnvöld. Ábyrgð og faglegur metnaður er ekkert síðri.
Hér koma stjórnvöld til sögunnar með fjármagn til starfsemi og verkefna félagasamtaka. Með fjármagni til verkefna og almennrar starfsemi er verið að styrkja undirstöður félagasamtaka og auðvelda þeim að standa vaktina í forvörnum. Þetta á t.d. við um bindindissamtökin. Hljóðni sú rödd sem óhikað hefur beitt sér í stefnumótun í áfengis- og vímuvörnum án tillitis til pólitískra eða fjárhagslegra hagsmuna kann að draga úr einurðinni í þessari baráttu.
—
Að síðustu vil ég segja þetta. Það er mikilvægt að góð tengsl séu á milli stjórnvalda og opinberra stofnana og félagasamtaka. Það þurfa báðir að virða takmarkanir, möguleika og sérstöðu hins. Samskipti og samstarf á jafnræðisgrundvelli skapar okkur sterkari stöðu og stuðlar að frjórra starfi. Fjölþætt nálgun í forvörnum er kostur en ekki ókostur. Áfengis- og vímuefnavandinn snertir flest svið samfélagsins. Leiðir til úrbóta, forvarnirnar gera það væntanlega einnig.
Árni Einarsson
Erindi flutt á fundi Náum áttum 28. nóvember 2007.
[1] Belknap, 1977 C. Belknap, The federal income tax exemption of charitable organizations: its history and underlying policy, Research Papers, Taxes vol. IV, Commission on Private Philanthropy and Public Needs, Department of the Treasury, Washington, DC (1977), pp. 2025–2043.
[2] Á ensku er þessi hópur nefndur Mutual Benefit Organizations.
[3] Sambærilegt við enska hugtakið Public Benefit Organization.
